Las reformas
hechas a la Ley 17-95
El primer borrador de lo que hoy es la Ley 72-02, que establece el nuevo régimen legal del lavado de activos, se elaboró durante el gobierno de Leonel Fernández y contó con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de las Drogas.
Por Etzel Báez y Luis Betances
El grupo de trabajo que tuvo a su cargo elaborar el primer borrador de lo que hoy es la Ley 72-02, sobre lavado de activos, formado por Olivo Rodríguez, Félix Olivares y Alejandro Moscoso Segarra, se motivó a esa tarea debido a las debilidades que presentaba el régimen legal contenido en la Ley 50-88, modificada por la Ley 17-95, respecto de lo que es el marco internacional sobre la materia. El lavado de dinero producto del narcotráfico es un delito internacional cuyo proceso requiere de un conjunto sucesivo de operaciones que procura borrar el rastro delictivo originario de los recursos. Muchas veces el delito previo que genera los recursos envueltos en el proceso de lavado ocurre en un determinado lugar y el lavado en otro u otros países.
El gran escenario encontrado por las organizaciones delictivas con el propósito de legitimar los recursos provenientes de su actividad lo encontramos en el proceso de globalización de la economía mundial que conllevó la desregulación de la economía, la liberalización de los movimientos de capital, la flexibilización de las operaciones del sistema financiero mundial, lo que unido a las facilidades proporcionadas por la revolución tecnológica, permite y agiliza las transacciones financieras.
El lavado de dinero producto de actividades delictivas ha existido desde siempre, pero no en grandes proporciones ni de forma organizada como se ha desarrollado a partir de la década de los 80 del siglo pasado, ya que no se contaba con los mecanismos actuales que permiten el movimiento de grandes recursos financieros. Porque el lavado es eso: un proceso que procura darle apariencia legal a recursos que tienen un origen delictivo. Por otro lado están los paraísos fiscales o "off-shore", un conjunto de países que se caracterizan por el anonimato de sus transacciones, que originalmente servían para que las familias organizaran su patrimonio, y también para beneficiarse de un tratamiento fiscal mas favorable, pero hoy en día es el aliado fundamental con que cuentan quienes se dedican al lavado de dinero.
En nuestro país no existe ese tipo de sociedades financieras, pero se sabe de muchos dominicanos que tienen constituidas sociedades en los paraísos fiscales y que además tienen cuentas bancarias abierta en esos países "off-shore".
Unos utilizan estos paraísos fiscales con propósitos legítimos, otros no, como los lavadores de dinero, y es que una vez logran llevar recursos a un paraíso fiscal se dificulta la labor de las autoridades de persecución y se pierde el rastro. Un "off-shore" puede ser manejado desde una computadora y transferir a él grandes cantidades de dinero desde cualquier pais de la aldea global.
Desde la administración de Bill Clinton se endurecieron las acciones en contra de los paraísos fiscales y muchos países han promulgado sus leyes antilavado.
A principios del gobierno de George W. Bush su secretario del Tesoro, Paul O'neill, decía que no se podía presionar tanto a los paraísos fiscales como se hacía durante la administración Clinton. Los sucesos del 11 de septiembre y la utilización de esquemas del lavado de dinero por organizaciones terroristas hicieron que Bush revisara su política sobre los paraísos fiscales y todos los procesos que permiten el lavado de activos, lo que ha dado como resultado recientes leyes norteamericanas muy estrictas que se consideran en algunos casos como limitantes de lo que eran conquistas en términos de derechos civiles en Estados Unidos.
DEBILIDADES DE LA LEY
El primer borrador de lo que, con notables modificaciones, es la Ley 72-02, que deroga todas las disposiciones sobre lavado de activos contenida en la Ley 50-88, incluida la modificación de la Ley 17-95, se elaboró durante el gobierno de Leonel Fernández y fue discutida, bajo los auspicios del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de la Droga, que propiciaba la capacitación del personal del Ministerio Público en procesos de lavado y narcotráfico. A la propuesta original se le incorporaron importantes modificaciones sugeridas por el Consejo Nacional de Drogas.
Olivo Rodríguez comenta que entre las debilidades de la Ley 17-95 figuraba el hecho de que sólo reconocía y tipificaba el lavado de dinero proveniente del narcotráfico.
“Además de que se hizo figurar como un delito conexo con los delitos del narcotráfico y esto generaba un serio problema, sobre todo contrariaba los lineamientos internacionales de que el lavado de dinero debe ser un delito autónomo, es decir, un tipo penal con sus propios elementos y que se puede probar, establecer y sancionar sin necesidad de que tuviera que mostrársele al juez la sentencia de condenación del delito del cual se considera que provienen los recursos”, explica.
Otra gran debilidad de las disposiciones sobre lavado de activos contenidas en la Ley 17-95 es que desconoció la naturaleza internacional del narcotráfico. Y es que generalmente los dineros que son lavados en nuestro territorio han sido obtenidos de delitos cometidos en el extranjero. De acuerdo a la Convención de Viena de 1988 –sobre narcotráfico– y la Convención de Palermo (2000) –contra la delincuencia organizada transnacional–, firmada por el procurador Virgilio Bello Rosa y pendiente de ser ratificada por el Congreso, el delito de lavado es de naturaleza universal, por lo que se dispone que esa conducta sea sancionada sin importar el territorio donde se cometa.
OBLIGACIONES DE LAS EMPRESAS
Un aspecto clave en los esfuerzos frente al lavado de dinero lo constituye el régimen de prevención. Olivo Rodríguez señala que "en este aspecto también el régimen recientemente derogado adolecía de errores jurídicamente graves. Se estableció un conjunto de obligaciones por decreto, cuando ello debió estar contenido en una ley, pero además su incumplimiento no aparejaba ninguna sanción para el sujeto obligado". El régimen de prevención implica que un conjunto de actividades empresariales, financieras y hasta profesionales colaboren en los esfuerzos para impedir que el sistema económico de un pais se vea afectado por la presencia significativa de dinero ilícito, a través del cumplimiento de determinadas obligaciones.
Entre esas actividades se encuentran los bancos y demás entidades del sistema financiero, casas de cambio, casinos, inmobiliarias, vendedores de automóviles, joyerías, vendedores de obras de arte, etc. Las obligaciones que deben cumplir, nos dice Olivo Rodríguez, son "la identificación y conocimiento de sus clientes, el registro de cualquier transacción en efectivo que supere los diez mil dólares, patrón internacional utilizado también por Estados Unidos; la obligación de conservar documentos que sirven de soporte a la identificación y al registro de transacciones en efectivo durante un período mínimo de cinco años, así como capacitar el personal de las empresas y establecer procedimientos que aseguren el cumplimiento de las normas impuestas".
La más delicada de estas obligaciones, nos dice, " es el reporte de las transacciones financieras sospechosas, lo que impone un levantamiento del sigilo bancario y profesional en aquellas transacciones complejas, insólitas y significativas realizadas por un cliente en comparación con el patrón de conducta que habitualmente se conoce de éste.
La Superintendencia de Bancos editó mucho antes de ser promulgada la ley de lavado de activos el instructivo “Conozca al Cliente” para ayudar a las instituciones financieras, en el que aparece un listado de transacciones sospechosas. De hecho se ha creado una estructura administrativa para la prevención del lavado: el Comité Nacional de Lavado de Activos y dentro de éste la Unidad de Análisis Financiero, que será el nervio central del funcionamiento del régimen de prevención. Esa unidad es la que recibirá, procesará y analizará todas las transacciones en efectivo que se realicen en el sistema financiero y también las actividades sospechosas. Es una especie de central de datos donde van a confluir todas las transacciones del sistema.
